ПРИНЦИПИ І СТЕРЕОТИПИ ВИКОРИСТАННЯ ЗЕМЕЛЬ ЗА ЦІЛЬОВИМ ПРИЗНАЧЕННЯМ

Останнім часом все частіше науковці у своїх дослідженнях звертають увагу на існуючий у земельному законодавстві поділ земель на категорії та намагаються вирішити проблеми, викликані застосуванням відповідних норм на практиці.  

Використання земель відповідно до їх цільового призначення є одним з основних принципів вітчизняного земельного законодавства. Цей принцип є спадком радянської системи регулювання земельних відносин. Так, ще в основах земельного законодавства 1968 р. було передбачено шість категорій земель: землі сільськогосподарського призначення; землі населених пунктів; землі промисловості, транспорту, курортів, заповідників та іншого несільськогосподарського призначення; землі державного лісового фонду; землі державного водного фонду; землі державного запасу. 

Земельний кодекс УССР 1970 р. також передбачав (ст. 4), що вся земля УССР становить єдиний державний земельний фонд, який відповідно до цільового призначення складається з такого ж самого переліку з шести категорій. 

 Згідно зі ст. 2 Земельного кодексу України 1990 р. землі України поділялися вже на сім категорій: землі сільськогосподарського призначення; землі населених пунктів (міст, селищ міського типу і сільських населених пунктів); землі промисловості, транспорту, зв'язку, оборони та іншого призначення; землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення; землі лісового фонду; землі водного фонду; землі запасу.

Чинний Земельний кодекс України продовжив тенденцію до збільшення переліку категорій закріпивши у ст. 19 дев’ять категорій: землі сільськогосподарського призначення; землі житлової та громадської забудови; землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі історико-культурного призначення; землі лісогосподарського призначення; землі водного фонду; землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення. 

Цільове призначення земельної ділянки, віднесеної до певної категорії земель, відіграє важливу роль у здійсненні особою своїх прав на цю ділянку та в дотриманні передбачених земельним законодавством обов’язків. 

Варто зауважити, що розвиток нових галузей господарювання, потреби економічного, екологічного та соціального характеру здатні породжувати і інші види діяльності. Таким викликам часу, вважаю, повинно відповідати земельне законодавство, а не заганяти суб’єктів земельних відносин у глухий кут.  

У розрізі обов’язку використання земель відповідно до їх призначення термін “цільове призначення”, окрім ст. 143 ЗК, вживається у ст. 53 Кодексу України про адміністративні правопорушення.  

Постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження Порядку зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб” від 11 квітня 2002 р. № 502 також оперує поняттям “цільове призначення земель”.

З тлумачення норм законодавства випливає наступне. Звісно, якщо законодавство передбачає основне цільове призначення, то має бути й «неосновне». Змістом цільового призначення є всі підстави вважати диференційований режим земель в межах однієї категорії. Наприклад, в межах земель сільськогосподарського призначення можна виділити використання земель для ведення фермерського господарства, особистого селянського господарства, городництва, садівництва тощо. Іншими словами, дозволене використання земель, наприклад, фермерського господарства для спорудження споруд чи використання їх на праві власності буде недозволеним для городництва і таке інше.  

Про необхідність використання земельної ділянки саме за цільовим призначенням (а не основним цільовим) можна довідатись і з відповідної графи державного акта на право власності чи постійного користування нею. Натомість вбачається за доцільне пов’язати порядок встановлення та зміни цільового призначення з якісними характеристиками земель. Це дасть змогу уникнути поширеної практики переведення земель з однієї категорії в іншу без належного обґрунтування із подальшим погіршенням їх якісних властивостей. До того ж ст. 26 Закону України „Про охорону земель” прямо вказує, що основою поділу земель на категорії є районування земель, як процедура поділу їх на групи за природними характеристиками. 

Крім того, пропоную віднести право змінювати цільове призначення земель до відання органів земельних ресурсів, що є позитивним кроком, адже дозволить більш фахово підходити до вирішення питання про раціональне використання особливо цінних земельних ресурсів у зв’язку з переведенням земель з однієї категорії в іншу.

Отже, вважаю за необхідне законодавчо встановити чіткі критерії допустимості зміни цільового призначення земель, переведення їх з однієї категорії в іншу в залежності від якісних характеристик земель та цінності родючого шару ґрунту і, таким чином, пов’язати фактично декларативні на сьогодні норми Закону України „Про охорону земель” із порядком встановлення та зміни цільового призначення земель.

Непослідовність у частині поділу земель можна прослідкувати також, з’ясувавши зміст та призначення поняття „функціональне використання” земель, яке використовується у сфері оцінки земель. 

Функціональне використання характеризує вид використання земельної ділянки, ураховує відносну прибутковість видів економічної діяльності на ній. На підставі віднесення земельної ділянки до однієї з категорій за функціональним використанням здійснюється оцінка земель і в подальшому нарахування плати за землю.  

Підсумовуючи викладене, можна зробити такі висновки, що земельне законодавство не містить чіткої та несуперечливої системи поділу земель на категорії за цільовим призначенням. 

Вирішення поставлених питань може полягати у перегляді існуючої системи категорій земель. Так, досить перспективним видається запровадження механізмів екологічного, сільськогосподарського та урбаністичного зонування земель. Необхідність розробки проекту закону про зонування земель. Правилами зонування, відповідно до усталеної практики їх застосування, мають визначатись межі використання конкретної земельної ділянки з урахуванням її місця розташування та умов можливого використання земельного масиву, в межах якого вона розміщена – обмеження просторових характеристик, допустимість забудови та інших видів використання, поверховість та просторове планування тощо.  

Зонування земель можливе, але тільки системно, шляхом заміни існуючої системи, адже значна кількість земельно-правових нормативних актів буквально „пронизана” принципом цільового використання земель, на заміну якого може претендувати зонування. Крім того, земельне законодавство тісно зв’язане з іншими галузями законодавства, такими як містобудівне, природоохоронне тощо. В інструментарії цих галузей також широко застосовується принцип цільового використання земель, на яких перебувають відповідні об’єкти правової регламентації та охорони.

Отже, розробка принципів та особливостей зонування земель та механізму впровадження цієї системи і заміни нею існуючої повністю або частково при належному обґрунтуванні може стати перспективним напрямом реформування одного з визначальних принципів побудови земельного законодавства – поділу земель на категорії.